Reclamo de ilegalidad municipal no exige para tener legitimación activa invocar derecho subjetivo lesionado, pues basta con tener interés legítimo

Rol 9969-2015, de 17 de mayo de 2016, Corte Suprema de Justicia.

En este orden de consideraciones, es absolutamente erróneo el razonamiento contenido en el fundamento trigésimo quinto del fallo recurrido, a través del cual se exige cierto tipo de representatividad de la comunidad para interponer el reclamo de ilegalidad, pues como se analizó, el artículo 151 letra a) de la Ley N° 18.695 no lo impone, tampoco exige, como lo refieren los sentenciadores, un número determinado de personas que demuestren cierta representación, siendo del caso señalar que la eventual existencia de intereses particulares contrapuestos a los de otras personas, como se señaló, no excluye la posibilidad de reclamar por la vía de la letra a) de la norma en comento." (Corte Suprema, considerando 25º).

Rol 9969-2015, de 17 de mayo de 2016, Corte Suprema de Justicia.

"Que, en efecto, un correcto análisis normativo permite concluir que los actos del Director de Obras son reclamables por una doble vía: a) Administrativa ante el Seremi de Vivienda y Urbanismo respectivo a través del ejercicio de la acción de los artículos 12 y 118 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; y b) Jurisdiccional, que se inicia con una etapa administrativa previa ante el Alcalde y culmina con la presentación del reclamo en sede judicial conforme lo establece el artículo 151 de la Ley N° 18.695.

La anterior interpretación no sólo tiene su origen en el texto de la ley, que claramente deja a salvo la opción del interesado quien "puede" optar por la vía administrativa contemplada en el artículo 12 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sino que además se impone por cuanto las personas que se sienten afectadas por ilegalidades de la Administración, tienen el derecho a obtener tutela jurisdiccional efectiva, cuestión que en el caso concreto se materializa con el ejercicio de la acción contemplada en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, contencioso administrativo especial previsto por el legislador para tales fines, objetivo que no se logra con la reclamación del mencionado artículo 12, toda vez que ésta solo contempla una revisión por parte de la Administración.

Así, el afectado por lo resuelto por un Director de Obras se enfrenta a la posibilidad de iniciar dos reclamos, no estando obligado a optar por alguno de ellos, pues se trata de dos acciones, una claramente jurisdiccional, que corresponde a aquella intentada en autos, y otra administrativa, sin que una de ellas excluya a la otra, por lo que ninguna de las dos autoridades puede negarse a conocer de la que se dedujo, pudiendo incluso ambas resolver lo que sea pertinente en derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley N° 19.880 sobre Procedimiento administrativo." (Corte Suprema, considerando 15º).

"Deberá además aclararse que el Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo no es el superior jerárquico del Director de Obras. El superior jerárquico es el Alcalde. En efecto, la Municipalidad como ente Administrativo descentralizado tiene una estructura administrativa con el Alcalde a la cabeza, siendo los funcionarios de ella inferiores jerárquicos del Alcalde y de cada uno de los jefes que se encuentran sobre los mismos en la escala jerárquica respectiva. Tratándose de Jefes de Departamento, como el de Obras, el superior jerárquico es el Alcalde. La confusión se produce por cuanto al Director de Obras, inferior jerárquico del Alcalde, la ley le ha entregado atribuciones desconcentradas, pudiendo decirse, por lo tanto, que se trata de una autoridad desconcentrada, -no descentralizada como erradamente sostiene el fallo recurrido en su considerando vigésimo octavo-, concepto que se contempla en la Constitución Política, artículo 3 inciso primero, pero que por definición consiste en la entrega de atribuciones a una autoridad inferior, dentro de la estructura jerárquica de una institución. La desconcentración opera al interior de entes centralizados." (Corte Suprema, considerando 16º).

"De acuerdo a lo expuesto, resulta entonces que el recurso ante el Seremi de Vivienda y Urbanismo contemplado en el artículo 12 es un recurso administrativo, distinto del recurso de reposición o jerárquico; es un recurso especial que se denomina "recurso de tutela", que incide en lo que hemos explicado como control de supervigilancia o tutela. De todo ello se desprende inequívocamente que el reclamo de ilegalidad municipal que se interpone contra actos del Alcalde o de sus funcionarios, se refiere a los actos de todos los funcionarios municipales que forman parte de su estructura, incluido el Director de Obras." (Corte Suprema, considerando 18º).

"Que de lo expuesto fluye que es efectivo que los sentenciadores yerran al excluir el reclamo de ilegalidad municipal como un medio de impugnación de los actos técnicos del Director de Obras. Ahora bien, la influencia del referido error de derecho en lo dispositivo del fallo, en los términos exigidos en el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, dependerá de lo que se resuelva respecto de la legitimación activa que fue negada por los sentenciadores y que también es parte del recurso de nulidad sustancial en estudio, lo que será analizado a continuación." (Corte Suprema, considerando 19º).

“Que para resolver adecuadamente respecto de los yerros jurídicos denunciados relacionados con la falta de legitimación activa establecida por los sentenciadores, cabe consignar que esta Corte Suprema ha señalado en numerosas oportunidades la distinción entre las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquellas que miran a la obtención de algún derecho a favor de un particular, las primeras pueden interponerse por cualquiera que tenga interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, "erga omnes" y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre justamente con el artículo 151 de la Ley N° 18.695, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las segundas presentan las características de ser declarativas de derechos, en que la nulidad del acto administrativo se persigue con el propósito de obtener la declaración de un derecho a favor del demandante, estas últimas, de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad. (CS Roles N° 1203-2006, N° 3237-2007, 2858-2008 y 2698-2008, entre otros)." (Corte Suprema, considerando 20º).

"Que lo anterior es trascendente, toda vez que el reclamo de ilegalidad municipal constituye un ejemplo preciso de la acción de nulidad o "recurso por exceso de poder" de la doctrina del derecho administrativo, y no un recurso de plena jurisdicción, lo que determina que para tener legitimación activa no sea necesario invocar un derecho subjetivo lesionado, sino que basta con tener un interés legítimo.

En este escenario, se debe atender al texto de lo establecido en el artículo 151 de la Ley N° 18.695. En efecto, cabe destacar que la letra a) de la disposición en estudio otorga la acción a "cualquier particular", contra actos que "afecten el interés general de la comuna", dentro del plazo de treinta días desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones. Por otra parte, la letra b) del mismo artículo, otorga idéntica acción al "particular agraviado", dentro del mismo plazo, contado desde la notificación." (Corte Suprema, considerando 22º).

"Que es por lo expuesto que se ha señalado que el artículo 151 de la Ley N° 18.695, en su letra a) establece una especie de acción popular, pues en definitiva, cualquier particular puede impetrar la tutela jurisdiccional ante actos que afecten los "intereses generales de la comuna". Ahora bien, según se verá a continuación no es completamente una acción popular por cuanto se exige que exista una vinculación mínima entre quién acciona y el objeto del juicio, que está dada por un interés legítimo.

En este orden de ideas, se debe señalar que lo trascendente es que, como se señaló, el interés legítimo para interponer la acción en estudio no se identifica con un derecho subjetivo lesionado.

El interés legítimo en la anulación es un concepto que puede abarcar tanto la afectación directa, determinante y grave del recurrente como aquellas hipótesis de afectación disminuida, pero requiriéndose siempre que ella exista. Así la doctrina recurre a la teoría de los círculos de intereses, la cual señala que, en función de cada categoría de actos, se debe determinar cuáles son los "círculos de personas interesadas", para luego establecer cuáles círculos deben ser considerados como suficientes, excluyendo aquellos muy lejanos.

Así, se entiende que constituyen intereses legítimos por ejemplo los que tienen las personas respecto de normas urbanísticas o normas medioambientales, que justamente corresponde a lo que se está discutiendo en el caso de autos, puesto que en definitiva lo que se requiere es que el acto "le afecte de alguna forma" para efectos de determinar la existencia de un interés legítimo, que es exigido en el caso de la letra a) del artículo 151 de la Ley N° 18.695.

Lo relevante es que la acción de que se trata puede ser interpuesta por cualquier particular que tenga relación, conexión o vinculación con la comunidad que es destinataria de la resolución recurrida o a la cual afecta la ausencia de actividad municipal -en otras palabras, que pertenezca al "círculo de intereses suficientes"-, exigencia que se desprende de la propia redacción del precepto, al disponer que el particular actúe en pos del interés general de la comuna, siendo, entonces, el formar parte de la comunidad local el mínimo interés necesario para interponer el reclamo de ilegalidad fundado en el literal a) del artículo 151 ya señalado." (Corte Suprema, considerando 24º).

"Que en el caso de autos, se interpone el reclamo de ilegalidad por doce particulares, -dos de los cuales sustentan el recurso de casación en estudio- quienes son ciudadanos que residen en la ciudad de Valparaíso, cuestión que no fue controvertida y que además fluye de los certificados acompañados en el escrito de fojas..., guardados en custodia, y del documento de fojas..., residencia que es suficiente para configurar el interés legítimo en la anulación del acto impugnado -Permiso de Obra N° 79/2013- toda vez que a través de este se autoriza la construcción de una obra en el Borde Costero de la mentada ciudad, el que se aduce fue emitido con una serie de ilegalidades toda vez que se vulneran normas urbanísticas, las que son dictadas por nuestro legislador para proteger los intereses generales de las personas que habitan en una determinada comunidad, por lo que el resguardo de aquellas siempre se relaciona con la afectación del interés general de la misma.

En este orden de consideraciones, es absolutamente erróneo el razonamiento contenido en el fundamento trigésimo quinto del fallo recurrido, a través del cual se exige cierto tipo de representatividad de la comunidad para interponer el reclamo de ilegalidad, pues como se analizó, el artículo 151 letra a) de la Ley N° 18.695 no lo impone, tampoco exige, como lo refieren los sentenciadores, un número determinado de personas que demuestren cierta representación, siendo del caso señalar que la eventual existencia de intereses particulares contrapuestos a los de otras personas, como se señaló, no excluye la posibilidad de reclamar por la vía de la letra a) de la norma en comento." (Corte Suprema, considerando 25º).

"Que en consideración de lo razonado, el presente reclamo de ilegalidad fue enderezado en representación de personas que tenían legitimación activa para hacerlo, y al no haberlo entendido así los jueces del fondo, han cometido error de derecho que ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, pues como se estableció en los considerandos décimo quinto y décimo sexto, los sentenciadores, además, yerran al negar la legitimación pasiva de la demandada, cuestiones que han impedido el examen de fondo a la materia sometida a su conocimiento, lo que amerita su invalidación." (Corte Suprema, considerando 26º).

MINISTROS:

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Abogado Integrante Sr. Jean Pierre Matus A.